GUARDA MUNICIPAL
Consoante estabelecido no art. 144, caput, da Constituição Federal, os órgãos incumbidos da segurança pública, isto é, da segurança geral, são apenas (numerus clausus) os ali relacionados, ou seja, a polícia federal, a polícia (rectius: patrulha) rodoviária federal, a polícia (rectius: patrulha) ferroviária federal, as polícias civis e as polícias militares, além dos corpos de bombeiros militares.
A chamada Guarda Municipal não faz parte da segurança pública propriamente dita, tanto que não é prevista no caput do dispositivo, mas sim em um parágrafo (o 8°), cujo texto é explícito e conclusivo ao limitar a ação da mesma à proteção dos bens dos municípios e de seus serviços e instalações,e, ainda assim, desde que o seja “conforme dispuser a lei”.
E a lei a que se refere in fine o aludido § 8° haverá de ser da esfera federal, valendo referir que, com o objetivo de indicar os dispositivos constitucionais sujeitos a regulamentação pelo Congresso Nacional, a Secretaria de Estudos e Acompanhamentos Legislativos (do Ministério da Justiça) editou em 1989, através do Departamento de Imprensa Nacional, a obra “Leis a elaborar”, em cuja nota explicativa inicial está dito que para tal foi procedido “levantamento das matérias que necessitarão de complementação legal para que se cumpra o que determina o texto constitucional” (pág. 3), evidenciado na sua página 176 que o assunto constante do tal § 8° depende de regulamentação por meio de legislação federal, ali expressado, ipsis litteris: “Matéria objeto de lei; condições para a instituição de guardas municipais, pelos Municípios. Natureza da lei: Ordinária”.
Ao revés do que afirmou “LILIBETH CORKER”, data venia, o § 1° do art. 183 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro (vide Informação Legislativa – Legislação Estadual, in www.interlegis.gov.br) não dispôs (e nem o poderia fazer) que a Guarda Municipal deve agir “colaborando na segurança pública junto a órgãos estaduais” (sic), até porque expressamente destacou que a atuação seria “conforme dispuser a lei”, relevante a circunstância de que o apontado art. 147 da Constituição do Estado de São Paulo (idem), além de não se referir a possível colaboração com as polícias, enfatizou deverem ser “obedecidos os preceitos de lei federal” (grifei).
De outra sorte, o art. 30 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro (vide www2.rio.rj.gov.br/pgm/leiorganica/leiorganica.html) - também colacionado - não se referiu a Guarda Municipal, como também o não fez o igualmente citado art. 9° da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que, por sinal,tem apenas 3 incisos, não havendo nenhum XIII (vide www.tcm.sp.gov.br/legislacao/lomun/lom_t1.htm).
Em artigo intitulado “As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988”, publicado na Revista dos Tribunais 671/48, acentuou DIÓGENES GASPARINI que “...mesmo que pela sua natureza se pudesse entender a prestação dos serviços de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública como de interesse local, esses não seriam do Município por força do que estabelece o § 5° do art. 144 da CF, que de forma clara atribui essas competências à Polícia Militar”. E prossegue: “A melhor doutrina, na vigência desses diplomas legais, orientou-se no sentido da impossibilidade da criação e da manutenção de serviços de policiamento ostensivo e de preservação da ordem pública a cargo de guardas municipais. Nesse sentido concluiu o Procurador do Estado, Dr. Pedro Luís Carvalho de Campos Vergueiro, no parecer citado e assim ementado: “Guarda Municipal - Carece o Município de competência para a manutenção da ordem pública, que compete, com exclusividade, à Polícia Militar Estadual”. E brilhantemente conclui: “Não havendo competência para agir do Município, não se tem como legitimar do seu ‘agente policial’, mesmo que aquele ou este queira a atribuição. Por essa razão, tem-se como correta a lição de Caio Tácito, assim oferecida: “Primeira condição de legalidade é a competência do agente. Não há, em Direito Administrativo, competência geral ou universal: a lei preceitua, em relação a cada função pública, a forma e o momento do exercício da atribuição do cargo. Não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito. A competência é, sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador”
A respeito do tema, aliás, PINTO FERREIRA dissertou, verbis: “Os municípios podem instituir guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, de acordo com a lei. Os constituintes poderiam ter alargado as forças das guardas municipais, fazendo-as auxiliares da polícia militar e atribuindo-lhes funções repressivas de crime” (in Comentários à Constituição Brasileira, Ed. Saraiva, 1992, Vol. V, pág. 246).
E, digo eu: poderiam, mas o não fizeram !!!
Coerentemente, ÁLVARO LAZZARINI discorre: “Recordemos que a melhor doutrina entende, uniformemente, que a Constituição Federal de 1988, apesar das investidas em contrário, não autoriza os Municípios a instituirem órgãos policiais de segurança, pois as Guardas Municipais só podem ser destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, o que equivale dizer que o município não pode ter Guarda que substitua as atribuições da Polícia Militar. Neste sentido, igualmente, a jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo tem pacífica no sentido da incompetência das Guardas Municipais para atos de polícia, como, por exemplo, a condução de alguém, por guardas municipais, para autuação em flagrante, e, até mesmo, a incompetência de guardas municipais para dar busca pessoal” (in Temas de Direito Administrativo, ERT, pág. 94)
Convém ainda ser salientado que, segundo esclarecido por J. CRETELLA JÚNIOR, “A Segunda Câmara Criminal do Tribunal de Justiça de São Paulo, julgando a Apelação Criminal n° 96.007-3/0, da Comarca de Araras, prolatou oportuno Acórdão referente à matéria que estamos comentando, ressaltando que “guarda municipal é guarda de patrimônio público municipal e que não está investido de funções de natureza policial, não lhe cabendo arvorar-se em agente policial e dar busca pessoal em quem quer que seja e sem razão plausível, pelo que o manifesto abuso dos guardas leva a que se lhe rejeitem os informes prestados” (Relator Des. Weiss Andrade) (in Comentários à Constituição de 1988, Forense Universitária, 1992, Vol. VI, n° 455, pág. 3426).
Como se verifica, a Constituição Federal admitiu a instituição de guardas municipais com a finalidade (de lege lata) de funcionar seus integrantes na proteção, apenas, dos bens, serviços e instalações dos respectivos municípios, como, a pari, são os chamados “seguranças” de empresas comerciais, sendo de lege ferenda a aspiração a que aqueles organismos das municipalidades possam vir a ser considerados entidades auxiliares das forças policiais, daí dever ser concluído que, onde tais guardas estiverem fazendo policiamento geral, estará havendo exorbitância de atribuições.
Consoante estabelecido no art. 144, caput, da Constituição Federal, os órgãos incumbidos da segurança pública, isto é, da segurança geral, são apenas (numerus clausus) os ali relacionados, ou seja, a polícia federal, a polícia (rectius: patrulha) rodoviária federal, a polícia (rectius: patrulha) ferroviária federal, as polícias civis e as polícias militares, além dos corpos de bombeiros militares.
A chamada Guarda Municipal não faz parte da segurança pública propriamente dita, tanto que não é prevista no caput do dispositivo, mas sim em um parágrafo (o 8°), cujo texto é explícito e conclusivo ao limitar a ação da mesma à proteção dos bens dos municípios e de seus serviços e instalações,e, ainda assim, desde que o seja “conforme dispuser a lei”.
E a lei a que se refere in fine o aludido § 8° haverá de ser da esfera federal, valendo referir que, com o objetivo de indicar os dispositivos constitucionais sujeitos a regulamentação pelo Congresso Nacional, a Secretaria de Estudos e Acompanhamentos Legislativos (do Ministério da Justiça) editou em 1989, através do Departamento de Imprensa Nacional, a obra “Leis a elaborar”, em cuja nota explicativa inicial está dito que para tal foi procedido “levantamento das matérias que necessitarão de complementação legal para que se cumpra o que determina o texto constitucional” (pág. 3), evidenciado na sua página 176 que o assunto constante do tal § 8° depende de regulamentação por meio de legislação federal, ali expressado, ipsis litteris: “Matéria objeto de lei; condições para a instituição de guardas municipais, pelos Municípios. Natureza da lei: Ordinária”.
Ao revés do que afirmou “LILIBETH CORKER”, data venia, o § 1° do art. 183 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro (vide Informação Legislativa – Legislação Estadual, in www.interlegis.gov.br) não dispôs (e nem o poderia fazer) que a Guarda Municipal deve agir “colaborando na segurança pública junto a órgãos estaduais” (sic), até porque expressamente destacou que a atuação seria “conforme dispuser a lei”, relevante a circunstância de que o apontado art. 147 da Constituição do Estado de São Paulo (idem), além de não se referir a possível colaboração com as polícias, enfatizou deverem ser “obedecidos os preceitos de lei federal” (grifei).
De outra sorte, o art. 30 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro (vide www2.rio.rj.gov.br/pgm/leiorganica/leiorganica.html) - também colacionado - não se referiu a Guarda Municipal, como também o não fez o igualmente citado art. 9° da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que, por sinal,tem apenas 3 incisos, não havendo nenhum XIII (vide www.tcm.sp.gov.br/legislacao/lomun/lom_t1.htm).
Em artigo intitulado “As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988”, publicado na Revista dos Tribunais 671/48, acentuou DIÓGENES GASPARINI que “...mesmo que pela sua natureza se pudesse entender a prestação dos serviços de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública como de interesse local, esses não seriam do Município por força do que estabelece o § 5° do art. 144 da CF, que de forma clara atribui essas competências à Polícia Militar”. E prossegue: “A melhor doutrina, na vigência desses diplomas legais, orientou-se no sentido da impossibilidade da criação e da manutenção de serviços de policiamento ostensivo e de preservação da ordem pública a cargo de guardas municipais. Nesse sentido concluiu o Procurador do Estado, Dr. Pedro Luís Carvalho de Campos Vergueiro, no parecer citado e assim ementado: “Guarda Municipal - Carece o Município de competência para a manutenção da ordem pública, que compete, com exclusividade, à Polícia Militar Estadual”. E brilhantemente conclui: “Não havendo competência para agir do Município, não se tem como legitimar do seu ‘agente policial’, mesmo que aquele ou este queira a atribuição. Por essa razão, tem-se como correta a lição de Caio Tácito, assim oferecida: “Primeira condição de legalidade é a competência do agente. Não há, em Direito Administrativo, competência geral ou universal: a lei preceitua, em relação a cada função pública, a forma e o momento do exercício da atribuição do cargo. Não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito. A competência é, sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador”
A respeito do tema, aliás, PINTO FERREIRA dissertou, verbis: “Os municípios podem instituir guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, de acordo com a lei. Os constituintes poderiam ter alargado as forças das guardas municipais, fazendo-as auxiliares da polícia militar e atribuindo-lhes funções repressivas de crime” (in Comentários à Constituição Brasileira, Ed. Saraiva, 1992, Vol. V, pág. 246).
E, digo eu: poderiam, mas o não fizeram !!!
Coerentemente, ÁLVARO LAZZARINI discorre: “Recordemos que a melhor doutrina entende, uniformemente, que a Constituição Federal de 1988, apesar das investidas em contrário, não autoriza os Municípios a instituirem órgãos policiais de segurança, pois as Guardas Municipais só podem ser destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, o que equivale dizer que o município não pode ter Guarda que substitua as atribuições da Polícia Militar. Neste sentido, igualmente, a jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo tem pacífica no sentido da incompetência das Guardas Municipais para atos de polícia, como, por exemplo, a condução de alguém, por guardas municipais, para autuação em flagrante, e, até mesmo, a incompetência de guardas municipais para dar busca pessoal” (in Temas de Direito Administrativo, ERT, pág. 94)
Convém ainda ser salientado que, segundo esclarecido por J. CRETELLA JÚNIOR, “A Segunda Câmara Criminal do Tribunal de Justiça de São Paulo, julgando a Apelação Criminal n° 96.007-3/0, da Comarca de Araras, prolatou oportuno Acórdão referente à matéria que estamos comentando, ressaltando que “guarda municipal é guarda de patrimônio público municipal e que não está investido de funções de natureza policial, não lhe cabendo arvorar-se em agente policial e dar busca pessoal em quem quer que seja e sem razão plausível, pelo que o manifesto abuso dos guardas leva a que se lhe rejeitem os informes prestados” (Relator Des. Weiss Andrade) (in Comentários à Constituição de 1988, Forense Universitária, 1992, Vol. VI, n° 455, pág. 3426).
Como se verifica, a Constituição Federal admitiu a instituição de guardas municipais com a finalidade (de lege lata) de funcionar seus integrantes na proteção, apenas, dos bens, serviços e instalações dos respectivos municípios, como, a pari, são os chamados “seguranças” de empresas comerciais, sendo de lege ferenda a aspiração a que aqueles organismos das municipalidades possam vir a ser considerados entidades auxiliares das forças policiais, daí dever ser concluído que, onde tais guardas estiverem fazendo policiamento geral, estará havendo exorbitância de atribuições.
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